Etapas do Ciclo Orçamentário Público

Olá! Na aula anterior, você examinou os três orçamentos que integram a LOA. Agora, a pergunta deixa de ser o que está dentro da lei e passa a ser como ela nasce, é executada e tem seus resultados examinados.

Ao final desta aula, você deverá conseguir ordenar as etapas do ciclo orçamentário em dois recortes usados em concursos: o ciclo da LOA, com quatro fases, e o ciclo ampliado, com oito fases, que inclui a elaboração e a apreciação do PPA e da LDO. A distinção evita um erro comum: tratar uma lista correta de etapas como se ela fosse a única forma possível de descrever o processo.

O ciclo da LOA: quatro fases, não quatro atos isolados

Em sua apresentação mais usual, o ciclo orçamentário tem quatro grandes fases: elaboração da proposta, apreciação e autorização legislativa, execução, e controle e avaliação. É um ciclo porque os resultados observados na execução de um orçamento ajudam a preparar os seguintes. E é um processo: cada fase reúne várias atividades, não apenas uma assinatura ou uma votação.

Leia a descrição clássica dessas fases antes de detalharmos quem atua em cada uma.

O quadro resume o que você precisa reconhecer quando uma questão descreve um fato sem nomear a fase.

Observe a diferença entre propor, autorizar e realizar. Uma despesa prevista no projeto ainda não foi aprovada. Uma despesa autorizada na LOA, por sua vez, ainda não foi necessariamente realizada: a execução dependerá dos procedimentos legais e das condições do exercício.

O vídeo Ciclo Orçamentário | Aula 1, de Prof. Luciana Marinho, apresenta o modelo de quatro fases e mostra por que diversos orçamentos podem estar em fases diferentes ao mesmo tempo. Assista com o quadro acima em mente.

Da proposta à lei: quem elabora e quem autoriza?

A elaboração do projeto da LOA é conduzida pelo Poder Executivo, mas isso não significa que ele formule sozinho a proposta de despesa de todos os Poderes. Órgãos e Poderes preparam suas propostas segundo os parâmetros aplicáveis; o Executivo reúne e consolida as informações e encaminha o projeto de lei orçamentária anual ao Legislativo. A iniciativa da lei orçamentária é do Executivo; a participação de outros órgãos na preparação de suas propostas não muda essa titularidade.

Na apreciação, o Legislativo examina o projeto, discute suas escolhas, pode apresentar emendas observadas as regras pertinentes e o vota. No âmbito da União, os projetos orçamentários passam por comissão mista de deputados e senadores e são apreciados pelo Congresso Nacional. Nos demais entes, atua o respectivo Poder Legislativo. O ponto decisivo para ordenar o ciclo é: o Legislativo aprecia um projeto encaminhado pelo Executivo; não executa a despesa apenas por tê-lo aprovado.

Há ainda uma passagem que a expressão “aprovação da LOA” costuma encurtar. Depois da votação legislativa, o projeto segue ao chefe do Executivo para sanção ou veto; a lei é então promulgada e publicada conforme o caso. Não confunda, portanto, a aprovação pelo Legislativo com todos os atos necessários à formação da lei. O trecho a seguir destaca essa passagem; as consequências detalhadas de emendas e vetos ficarão para a próxima aula.

Para visualizar a ordem sem misturar os atos, pense numa LOA destinada a um exercício futuro. Primeiro, há uma proposta consolidada e enviada pelo Executivo. Depois, uma deliberação legislativa sobre essa proposta. Somente após a formação da lei é que suas autorizações servirão de base à execução do orçamento correspondente, observadas as regras legais. Essa distinção entre projeto, lei e execução resolve muitas alternativas aparentemente plausíveis.

O ciclo ampliado: onde entram PPA e LDO?

Você já estudou que PPA, LDO e LOA têm funções distintas. O modelo de quatro fases acompanha sobretudo o percurso da LOA. O modelo ampliado torna explícitas as etapas de elaboração e apreciação dos instrumentos que orientam a proposta anual.

Na mesma coletânea da Enap, Sanches apresenta essa decomposição em oito fases. O texto foi escrito em outro contexto histórico: use sua estrutura conceitual do ciclo, sem transportar automaticamente para o presente seus comentários conjunturais ou referências antigas a prazos e procedimentos.

No ciclo ampliado, a ordem lógica é:

1. O Executivo formula o projeto do PPA.
2. O Legislativo aprecia o projeto do PPA.
3. O Executivo formula o projeto da LDO.
4. O Legislativo aprecia o projeto da LDO.
5. O Executivo elabora o projeto da LOA.
6. O Legislativo aprecia e vota o projeto da LOA.
7. Ocorre a execução dos orçamentos aprovados.
8. Ocorrem controle e avaliação, inclusive a apreciação das contas nos termos constitucionais.

Não há contradição entre “quatro” e “oito”. O primeiro número agrupa o percurso da LOA em grandes fases; o segundo explicita a preparação e a apreciação do PPA e da LDO. Ao ler uma alternativa de concurso, identifique primeiro qual recorte a questão adotou.

Também não transforme a lista de oito em um calendário no qual seria preciso terminar todas as atividades relativas a um instrumento para só então começar a pensar no próximo. O PPA tem horizonte plurianual; a LDO e a LOA são elaboradas para ciclos anuais. Atividades de planejamento, elaboração, execução e fiscalização coexistem. A lista expressa sobretudo a relação lógica e institucional entre as etapas.

Execução, controle e avaliação: fases distintas que se sobrepõem

Com a lei orçamentária formada, a administração pode executar a programação aprovada nos limites e nas condições legais. Na execução, receitas são arrecadadas e despesas percorrem seus procedimentos próprios; também se programa o ritmo dos gastos à luz da disponibilidade de recursos. Os demais Poderes executam seus próprios orçamentos. Por isso, “execução” não deve ser lida como sinônimo de “atividade exclusiva do Executivo”, embora esse Poder realize grande parte das políticas públicas.

Controle e avaliação respondem a perguntas relacionadas, mas não idênticas. O controle verifica, entre outros aspectos, a conformidade da gestão e o emprego dos recursos públicos. A avaliação examina também o andamento das ações e os resultados alcançados: realizar uma despesa conforme as regras não demonstra, por si só, que a política atingiu sua meta. Acompanhamento físico e financeiro permite confrontar o que foi gasto com o que foi entregue.

O texto a seguir ajuda a situar esse acompanhamento dentro da gestão, sem reduzir o controle à conferência final das contas.

No âmbito constitucional, há controle interno, mantido por cada Poder, e controle externo, exercido pelo Legislativo com o auxílio dos tribunais de contas. A atuação do tribunal de contas não deve ser confundida com uma substituição geral do Legislativo: por exemplo, na União, o TCU emite parecer prévio sobre as contas anuais do Presidente da República, cujo julgamento compete ao Congresso Nacional. O TCU também tem competência própria para julgar contas de outros administradores e responsáveis, nos termos da Constituição. Distinguir essas funções evita a afirmação excessiva de que “o tribunal julga todas as contas” ou de que “o Legislativo faz sozinho toda a análise técnica”.

Por fim, a posição de controle e avaliação como última fase do esquema não quer dizer que toda fiscalização espere a execução acabar. Pode haver acompanhamento durante o exercício; a prestação de contas e sua apreciação também podem prosseguir depois dele. A fase final alimenta as decisões de planejamento e orçamento seguintes.

Considere uma LOA preparada e apreciada em 2025 para execução em 2026. Durante 2026, órgãos arrecadam e realizam despesas, enquanto mecanismos de controle acompanham a gestão. Em 2027, ainda pode ocorrer a apreciação das contas relativas a 2026. Ao mesmo tempo, em 2026 já se prepara outro orçamento anual. Assim, o exercício financeiro da LOA não se confunde com toda a duração do ciclo orçamentário.

Fechamento

Para ordenar o processo em uma questão, comece pelo recorte: quatro fases significam elaboração da proposta da LOA, apreciação e autorização legislativa, execução, e controle e avaliação. Oito fases tornam explícitas, antes da LOA, a elaboração e a apreciação do PPA e da LDO. Em ambos os modelos, lembre-se de que o Executivo encaminha os projetos, o Legislativo os aprecia, a execução concretiza a programação e o controle acompanha e examina a gestão — inclusive enquanto ela ocorre.

Na próxima aula, você olhará mais de perto para a fase legislativa e para a execução: quando emendas parlamentares são admissíveis e em que hipóteses a execução orçamentária se torna obrigatória.