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Olá! Na aula anterior, você distinguiu as funções do PPA, da LDO e da LOA. Agora vamos olhar dentro da LOA: ela é uma única lei anual, mas compreende três orçamentos. Nesta aula, você aprenderá a reconhecer o alcance do orçamento fiscal, do orçamento de investimento e do orçamento da seguridade social, inclusive quando a questão envolver empresas estatais.
Para resolver casos no padrão de concurso, duas perguntas serão decisivas: qual atividade está sendo orçada? e, no caso de uma empresa, qual é a relação dela com o poder público? O nome da despesa, isoladamente, nem sempre basta.
Uma lei anual, três esferas orçamentárias
O art. 165, § 5º, da Constituição estabelece que a LOA compreende os três orçamentos. A separação permite identificar programações de naturezas diferentes sem criar três leis orçamentárias anuais independentes.
Comece pela redação constitucional. Ela é curta e fornece as palavras que costumam decidir uma alternativa de prova.
Art. 165 da Constituição Federal de 88 | Jusbrasil
Leia a transcrição do art. 165, § 5º, disponibilizada pelo Jusbrasil, para comparar o alcance constitucional das três esferas. Leia também o § 7º, que acrescenta uma função específica a duas delas.
No art. 165, localize o § 5º, incisos I a III. Leia os três incisos, observando a diferença entre órgãos e entidades abrangidos, empresas controladas e entidades vinculadas à seguridade social. Logo abaixo, no § 7º, leia a função adicional e identifique a quais incisos do § 5º ela se refere.
A Constituição descreve a LOA da União. Estados, Distrito Federal e municípios elaboram suas próprias leis orçamentárias; uma despesa de saúde municipal, por exemplo, não passa a integrar a LOA federal por ser despesa de seguridade social.
O § 7º traz um detalhe útil para prova: os orçamentos fiscal e de investimento, compatibilizados com o PPA, têm entre suas funções reduzir desigualdades inter-regionais segundo critério populacional. O dispositivo remete aos incisos I e II do § 5º, não ao inciso III.
Orçamento fiscal: a atuação pública fora das outras programações
O orçamento fiscal refere-se aos Poderes, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta abrangidos pela regra constitucional, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Nele você encontrará, por exemplo, despesas de funcionamento de órgãos do Legislativo e do Judiciário e a programação de políticas públicas que não pertençam à esfera da seguridade social.
Fiscal, aqui, não significa “apenas impostos”. O nome identifica uma esfera da LOA, não uma espécie exclusiva de receita. Tampouco significa “somente o Poder Executivo”: o texto constitucional menciona os Poderes da União.
A classificação ganha precisão quando você considera a finalidade da programação. Se um órgão público prevê recursos para uma política educacional, a programação pertence, em regra, ao orçamento fiscal. Se prevê recursos para ações de saúde, é necessário examinar o orçamento da seguridade social. Não é adequado concluir que toda despesa da administração indireta pertence ao fiscal apenas porque o inciso I também menciona essa administração: os demais incisos especificam programações próprias.
O vídeo Classificação por Esfera Orçamentária (Aula 23.2), do canal Diego Jacques / Finanças & Orçamento Público, apresenta uma forma rápida de reconhecer essas esferas. Use sua caracterização do fiscal como primeira aproximação, a ser conferida com os incisos constitucionais.
Classificação por Esfera Orçamentária (Aula 23.2)
Assista aos trechos selecionados para visualizar o contraste entre despesas de seguridade, investimentos de estatais controladas e programação fiscal.
Comece com a seguridade, identificada pelas áreas de saúde, previdência e assistência. Em as estatais, concentre-se na exigência de controle pela maioria do capital com direito a voto; o tratamento da dependência financeira será refinado adiante. Finalize com o fiscal, prestando atenção aos exemplos de órgãos que não pertencem às outras programações.
Seguridade social: saúde, previdência e assistência
A Constituição define seguridade social como um conjunto integrado de ações relativas a saúde, previdência e assistência social. Por isso, o orçamento da seguridade social abrange as entidades e os órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público pertinentes a essa esfera.
Pense em uma unidade pública de saúde que precisa comprar equipamentos e manter seus serviços. A compra de equipamentos não vai para o orçamento de investimento das estatais apenas porque, na linguagem comum, é um investimento. Trata-se de programação de saúde: a esfera pertinente é a da seguridade social. Do mesmo modo, uma despesa com benefícios previdenciários não vira fiscal por ser realizada por uma entidade da administração indireta.
Há uma distinção importante entre a finalidade da despesa e a origem dos recursos. A seguridade social pode ser financiada por fontes previstas constitucional e legalmente, inclusive recursos provenientes de orçamentos públicos. A existência de uma esfera própria não significa que ela funcione sem relações financeiras com as demais, nem autoriza misturar livremente suas programações.
Se desejar consolidar o alcance dessa esfera, o vídeo Orçamento Fiscal e Orçamento da Seguridade Social, do canal Aprova Concursos, oferece exemplos de órgãos e despesas.
Orçamento Fiscal e Orçamento da Seguridade Social [administração financeira e orçamentária]
Assista aos trechos indicados para relacionar as três áreas da seguridade com os órgãos abrangidos e distinguir o orçamento federal dos orçamentos dos demais entes.
Em as três áreas, fixe a definição de seguridade social. Depois, em a abrangência, observe por que órgãos, entidades, fundos e fundações ligados a essas atividades aparecem nessa esfera. Por fim, em os outros entes, acompanhe a distinção entre a LOA federal e as leis orçamentárias estaduais e municipais.
Orçamento de investimento: controle da empresa e natureza da programação
O inciso II do art. 165, § 5º, usa um critério específico: o orçamento de investimento alcança empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto. Uma participação minoritária em uma empresa não satisfaz esse critério. A palavra decisiva é controle, aferido pela maioria do capital votante, não pela simples existência de ações ou participação pública.
Há também uma diferença entre o investimento da empresa e todas as suas despesas. O orçamento de investimento não é uma reprodução integral de seus gastos operacionais. Se uma estatal controlada programa a expansão de uma instalação, essa programação pode pertencer ao orçamento de investimento. Não conclua, porém, que toda despesa cotidiana da empresa aparece nessa esfera.
Na prática orçamentária, outra pergunta se soma ao controle: a empresa depende de recursos do ente controlador para despesas de pessoal, custeio em geral ou capital? A Lei de Responsabilidade Fiscal define a estatal dependente com base no recebimento desses recursos, ressalvando, quanto às despesas de capital, aqueles provenientes de aumento de participação acionária. Portanto, receber um aporte para aumento da participação acionária não basta, por si só, para classificar a empresa como dependente.
O manual oficial a seguir explica essa distinção no contexto do orçamento federal de investimento. Ele foi publicado em 2019: use-o para entender os conceitos e o tratamento descrito naquele período, não como substituto da LDO do exercício que uma questão eventualmente especificar.
MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO ...
Leia a passagem da página 14 deste manual sobre empresas estatais dependentes e não dependentes. Ela ajuda a separar o critério constitucional de controle da empresa de seu enquadramento orçamentário conforme as regras anuais.
Na p. 14, procure o parágrafo imediatamente anterior ao Quadro 1, “Empresas Dependentes e Não Dependentes: Diferenças”, no final da subseção que precede “1.7 – LEI N° 10.180”. Leia o tratamento descrito para o orçamento de investimento naquele período. No parágrafo seguinte, leia o critério financeiro e continue até o fim da frase, prestando atenção à ressalva relativa ao aumento de participação acionária.
A distinção de prova fica assim: a Constituição estabelece quais empresas podem ser alcançadas pelo orçamento de investimento em razão do controle; a disciplina orçamentária do exercício precisa ser considerada para situar suas programações. O manual descreve LDOs que incluíam no orçamento de investimento apenas estatais não dependentes, pois as dependentes estavam contempladas nos orçamentos fiscal e da seguridade social, conjuntamente chamados de OFSS. Não transforme essa descrição de um período em uma afirmação atemporal sobre toda LDO.
Como ler um quadro comparativo sem cair nas simplificações
O quadro abaixo cruza empresas dependentes e independentes com as três esferas. Ele é útil para reconhecer as perguntas que devem ser feitas, mas algumas de suas células exigem leitura cuidadosa.
Em particular, a expressão “todas estão” nas linhas do fiscal e da seguridade não quer dizer que cada despesa de cada estatal dependente deva ser lançada duas vezes, uma em cada orçamento. Ela lembra que as estatais dependentes são tratadas no âmbito do OFSS; a programação pertinente precisa ser situada conforme sua finalidade. Uma atividade de saúde, por exemplo, exige exame da esfera da seguridade.
Também não se deve ler a célula sobre dependentes no orçamento de investimento como uma autorização geral e permanente. O quadro apresenta uma hipótese condicionada à cobertura não integral no OFSS; já o manual de 2019 descreve a exclusão das dependentes do orçamento de investimento conforme as LDOs a que se refere. Se uma questão indicar um exercício e sua LDO, examine a regra daquele exercício. Se pedir apenas o texto constitucional, responda com o critério do art. 165, § 5º, II: maioria, direta ou indireta, do capital social com direito a voto.
Esse cuidado evita quatro trocas frequentes:
| Afirmação em uma alternativa | O que verificar |
|---|---|
| “Toda despesa de investimento público pertence ao orçamento de investimento.” | Esse orçamento se refere a investimentos das empresas abrangidas, não a toda obra ou compra de equipamento do governo. |
| “Toda empresa com participação da União integra o orçamento de investimento.” | A Constituição exige maioria do capital social com direito a voto. |
| “Saúde integra o orçamento fiscal porque seu órgão pertence à administração direta.” | A vinculação à seguridade social é determinante para a programação de saúde. |
| “Toda despesa de uma estatal controlada integra o orçamento de investimento.” | É preciso distinguir investimentos, demais despesas e o enquadramento orçamentário da empresa. |
A estratégia mais segura é começar pelo objeto da programação, conferir quem a realiza e, se houver uma estatal, examinar controle, dependência e regra do exercício. Assim você não confunde o significado cotidiano de “investimento” com o nome técnico de uma esfera da LOA.
Fechamento
Os três orçamentos integram uma única LOA. O fiscal abrange a programação dos Poderes, fundos, órgãos e entidades pertinente a essa esfera; o da seguridade social identifica as ações e estruturas vinculadas a saúde, previdência e assistência; o de investimento trata dos investimentos das empresas alcançadas pelo critério constitucional de controle, observada a disciplina orçamentária aplicável.
Guarde sobretudo duas distinções: uma obra pública não pertence automaticamente ao orçamento de investimento, e uma participação estatal em empresa não basta sem a maioria do capital votante. Na próxima aula, você acompanhará o caminho do orçamento desde a elaboração e aprovação até a execução, o controle e a avaliação.