Configuración de las Cláusulas Básicas del Contrato

Hola. En este módulo se estudia cómo se configura un contrato público antes de su ejecución: qué pueden pactar las partes, dónde deben quedar recogidas las condiciones y durante cuánto tiempo puede mantenerse el vínculo contractual.

En esta lección trabajarás tres artículos especialmente relevantes de la LCSP: el artículo 34, sobre libertad de pactos; el artículo 35, sobre contenido mínimo; y el artículo 29, sobre duración y prórrogas. El objetivo no es memorizar una lista aislada, sino poder detectar en un supuesto si una cláusula es válida, si el contrato está suficientemente configurado y si una prórroga puede acordarse.

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1. El contrato público no es una negociación privada

Una Administración necesita contratar para cumplir sus fines: limpieza de centros sanitarios, suministro de guantes, mantenimiento de equipos de radiodiagnóstico o seguridad de un hospital. Pero, al gestionar fondos públicos, no puede actuar con la misma libertad que un particular.

La idea central del artículo 34 de la LCSP es esta:

Las entidades del sector público pueden incluir los pactos, cláusulas y condiciones que consideren convenientes, pero no pueden ser contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico ni a los principios de buena administración.

Por tanto, existe libertad de pactos, pero es una libertad limitada.

Los tres límites que debes comprobar

Límite	Qué exige en la práctica	Ejemplo aplicado al SERGAS
Interés público	La cláusula debe servir a la necesidad que justifica el contrato.	Exigir protocolos reforzados de limpieza en zonas de aislamiento puede estar justificado.
Ordenamiento jurídico	La cláusula debe respetar la LCSP, la normativa laboral, presupuestaria, de protección de datos y el resto de normas aplicables.	No puede imponerse una condición que discrimine sin justificación a licitadores de otras comunidades autónomas.
Buena administración	La decisión ha de ser objetiva, proporcionada, eficiente, motivada y respetuosa con la igualdad y la competencia.	No sería admisible exigir una solvencia desproporcionada que solo pueda cumplir una gran empresa sin que la prestación lo justifique.

Una cláusula puede ser útil para el órgano de contratación y, aun así, ser ilegal. Por ejemplo, establecer que solo podrá licitar una empresa que ya haya trabajado previamente para un hospital concreto podría parecer cómodo, pero vulneraría la igualdad de trato y la competencia si no existe una base objetiva y legal que lo justifique.

Los pliegos: las reglas conocidas antes de competir

La libertad de pactos no permite negociar condiciones nuevas una vez elegida la empresa adjudicataria. Las reglas esenciales deben constar previamente en los pliegos, para que todas las empresas conozcan las mismas condiciones antes de presentar sus ofertas.

De forma simplificada:

Documento	Función principal
Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, PCAP	Regula las condiciones jurídicas y económicas: objeto, procedimiento, solvencia, criterios de adjudicación, plazo, penalidades, pago, garantías, prórrogas, causas de resolución, etc.
Pliego de Prescripciones Técnicas, PPT	Define qué se necesita desde el punto de vista técnico: características, prestaciones, niveles de calidad, funcionamiento, entregas o requisitos funcionales.
Documento de formalización	Identifica el contrato finalmente adjudicado e incorpora o remite a los pliegos. No puede alterar lo que se licitó.

Se suele decir que los pliegos son la “ley del contrato”. Es una expresión útil para recordar que vinculan tanto a la Administración como al contratista, aunque no sean una ley en sentido formal.

La regla decisiva: formalizar no es renegociar

Una vez que se adjudica el contrato, el documento de formalización no puede aprovecharse para cambiar sus condiciones esenciales. Serían irregulares, por ejemplo:

• elevar el precio adjudicado;
• ampliar el objeto con prestaciones nuevas;
• acortar o alargar el plazo sin que exista cobertura legal;
• añadir una obligación relevante para el contratista;
• modificar condiciones que pudieron influir en las ofertas presentadas.

Supón que el SERGAS licita el mantenimiento de veinte equipos de radiodiagnóstico. La empresa A obtiene la mayor puntuación y resulta adjudicataria. Al formalizar, se incorpora el mantenimiento de cinco equipos adicionales que no figuraban en el PPT ni en el PCAP.

No es una simple precisión del contrato: se está alterando el objeto sobre el que compitieron los licitadores. Otras empresas quizá habrían ofertado de otra forma si hubieran conocido esa prestación adicional.

Regla de examen: si una condición importante aparece por primera vez tras la adjudicación, sospecha de inmediato. Comprueba si ya estaba prevista en los pliegos o, si no existían pliegos, en los términos de la adjudicación.

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2. El contenido mínimo del contrato: artículo 35 LCSP

El artículo 35 establece qué debe contener el documento en que se formaliza un contrato. Hay una precisión muy importante:

El documento contractual debe incluir esos datos salvo que ya estén recogidos en los pliegos.

Por tanto, no es necesario copiar literalmente todo el PCAP y el PPT dentro del documento de formalización. Una remisión clara a los pliegos puede ser suficiente. Lo esencial es que las condiciones estén identificadas y formen parte de la documentación contractual.

Para estudiar el listado sin perderse, agrúpalo en cuatro bloques.

A. Quién contrata, qué se contrata y con qué normas

El contrato debe identificar:

1. Las partes contratantes.
2. La capacidad de los firmantes, es decir, que quienes suscriben el documento pueden representar válidamente a la Administración y a la empresa.
3. El objeto y el tipo de contrato.
4. La legislación aplicable, con mención expresa a la normativa nacional y de la Unión Europea sobre protección de datos.
5. Los documentos que integran el contrato, normalmente el PCAP, el PPT, la oferta del adjudicatario y otros documentos incorporados al expediente.

En caso de contradicción entre documentos, puede fijarse un orden de prelación. Así se sabe qué documento debe prevalecer si, por ejemplo, surge una discrepancia entre una previsión administrativa y una prescripción técnica.

B. Precio, tiempo y ejecución

También deben constar:

1. El precio cierto o la forma de determinarlo.
2. La duración del contrato o las fechas estimadas de inicio y finalización.
3. Las prórrogas previstas, si las hubiera.
4. Las condiciones de entrega, recepción o admisión de la prestación.
5. Las condiciones de pago.

Piensa en un suministro de material sanitario. No bastaría una frase genérica como “suministro de guantes para centros de salud”. Debe poder saberse qué se suministra, cuánto cuesta o cómo se calcula su importe, cuándo debe entregarse, cómo se comprobará la conformidad del material y cómo se abonará.

C. Modificación y extinción

El contrato debe recoger:

1. Los supuestos de modificación, cuando estén previstos.
2. Las causas de resolución.

Atención: incluir una cláusula de modificación no concede una autorización general para cambiar el contrato cuando resulte conveniente. Las modificaciones previstas deben estar definidas con precisión desde la licitación. Más adelante estudiarás las reglas específicas de modificación; por ahora, retén que la cláusula no puede servir para vaciar de contenido la competencia inicial.

D. Garantías presupuestarias, sociales y de confidencialidad

Finalmente, deben figurar:

1. El crédito presupuestario o programa contable al que se imputa el gasto.
2. La extensión objetiva y temporal del deber de confidencialidad, cuando se imponga al contratista.
3. La obligación del contratista de cumplir durante toda la ejecución las condiciones establecidas en el convenio colectivo aplicable.

Esta última mención es muy relevante en servicios intensivos en mano de obra, como limpieza, vigilancia, transporte o mantenimiento. La oferta económica no puede ser una vía para incumplir las obligaciones laborales aplicables.

Esquema-memoria del artículo 35

Bloque	Pregunta que debes hacerte
Partes y marco jurídico	¿Quién contrata, qué contrato es y qué documentos lo regulan?
Precio y tiempo	¿Cuánto cuesta, cuánto dura, hay prórrogas y cómo se ejecuta y paga?
Cambios y final	¿Cuándo podría modificarse y en qué casos se resolvería?
Control público	¿Qué crédito financia el gasto y qué deberes sociales o de confidencialidad existen?

Una fórmula breve para recordar la lógica del artículo es:

Partes, objeto, normas, documentos, precio, plazo, ejecución, cambios, finalización, crédito y obligaciones especiales.

No pretende sustituir la enumeración legal, pero ayuda a reconstruirla en una pregunta tipo test.

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3. Duración del contrato: el tiempo debe estar justificado

La duración no se fija libremente sin más. Conforme al artículo 29 de la LCSP, debe atender a:

• la naturaleza de las prestaciones;
• las características de su financiación;
• la necesidad de someter periódicamente la prestación a competencia.

La última idea explica el sentido de los límites temporales: un contrato demasiado largo puede cerrar el mercado durante años e impedir que otras empresas concurran.

Regla general para suministros y servicios de prestación sucesiva

Los contratos de suministro y los contratos de servicios de prestación sucesiva tienen, como regla general, una duración máxima de cinco años, incluidas las prórrogas.

Por ejemplo, un contrato de limpieza de un centro de salud puede configurarse así:

• duración inicial: dos años;
• primera prórroga prevista: un año;
• segunda prórroga prevista: un año.

La duración total sería de cuatro años, por lo que respeta el máximo general de cinco años.

El límite no se calcula por separado para cada prórroga. Se computa la duración total del contrato, incluida su vigencia inicial y todas las prórrogas.

Existen excepciones justificadas, especialmente cuando sea necesario un plazo superior para recuperar inversiones directamente vinculadas al contrato. Pero en un supuesto básico de oposición, la respuesta segura parte de la regla ordinaria: cinco años, incluidas las prórrogas, para suministros y servicios de prestación sucesiva.

Contratos menores

Los contratos menores no pueden tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.

Esta es una pregunta clásica de test:

Afirmación	Respuesta
Un contrato menor puede durar un año y prorrogarse otro año.	Falsa.
Un contrato menor puede durar menos de un año, pero no prorrogarse.	Verdadera.
La prohibición de prórroga evita encadenar contratos menores como si fueran un contrato ordinario.	Verdadera.

Concesiones: idea básica de sus máximos

Las concesiones tienen un régimen temporal propio porque el concesionario suele recuperar inversiones a través de la explotación de la obra o del servicio. Sus máximos generales son:

Tipo de concesión	Duración máxima general
Concesión de obras y concesión de servicios que incluya ejecución de obras	40 años
Concesión de servicios sin ejecución de obras	25 años
Concesión de servicios sanitarios	10 años

En ellas, además, la duración debe relacionarse con el tiempo razonable para recuperar las inversiones realizadas y obtener una rentabilidad sobre el capital invertido.

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4. Prórrogas: continuación prevista, no contrato nuevo

Una prórroga prolonga la vigencia del mismo contrato. No crea un contrato nuevo ni permite negociar libremente nuevas condiciones.

Para que una prórroga ordinaria sea correcta deben cumplirse estas ideas:

1. Debe estar prevista en el contrato o en los pliegos.
2. Debe ser acordada por el órgano de contratación.
3. Mantiene las características del contrato durante su vigencia, sin introducir cambios incompatibles con las reglas de contratación.
4. Es obligatoria para el empresario si se cumplen los requisitos legales de preaviso.
5. No cabe la prórroga tácita.

El preaviso de dos meses

La prórroga será obligatoria para el contratista cuando el órgano de contratación comunique su decisión con una antelación mínima de dos meses respecto de la finalización del contrato.

El PCAP puede exigir un preaviso mayor, pero no reducir esa garantía legal. Los contratos cuya duración sea inferior a dos meses quedan exceptuados de esta obligación de preaviso.

No basta con que ambas partes continúen actuando como si el contrato siguiera vigente. La LCSP prohíbe que la prórroga se produzca por consentimiento tácito.

Situación	Consecuencia básica
El PCAP prevé una prórroga de un año y el órgano la acuerda expresamente con tres meses de preaviso.	Prórroga ordinaria correcta, si se respetan los demás límites.
El contrato termina y la empresa sigue prestando el servicio sin acuerdo expreso.	No existe una prórroga tácita válida.
Se pretende prorrogar añadiendo una prestación nueva.	No es una simple prórroga; habría que analizar las reglas de modificación o una nueva contratación.
Se comunica la prórroga quince días antes de terminar un contrato anual.	El contratista no queda obligado por la regla ordinaria de preaviso de dos meses.
Se prorroga un contrato menor.	No es admisible.

Caso integrado: limpieza de un centro de salud

El SERGAS celebra un contrato de limpieza de dos años, con dos prórrogas anuales previstas en el PCAP. Al aproximarse el final del segundo año, el órgano de contratación comunica a la adjudicataria, con veinte días de antelación, que activa la primera prórroga.

La respuesta debe ser razonada:

• La prórroga estaba prevista, lo cual es correcto.
• Pero el preaviso ordinario exigible es de dos meses, salvo que el pliego hubiese establecido uno mayor.
• Veinte días no cumplen ese plazo.
• Por ello, la empresa no queda obligada a aceptar la prórroga con base en la regla ordinaria del artículo 29.

Ahora añade un segundo dato: el órgano pretende aprovechar la prórroga para incorporar la limpieza de un edificio nuevo que no figuraba en el contrato inicial.

Ese cambio tampoco puede presentarse como una mera prórroga, porque amplía el objeto contratado. Habría que estudiar si existe una modificación legalmente admisible o si procede una nueva licitación.

La prórroga excepcional para evitar interrupciones

Existe una posibilidad excepcional de prolongar un contrato cuando, al vencimiento, todavía no se ha formalizado el nuevo contrato necesario para asegurar la continuidad del servicio. No es una prórroga ordinaria y exige requisitos estrictos:

• que la falta de formalización del nuevo contrato se deba a incidencias imprevisibles para el órgano de contratación durante la adjudicación;
• que existan razones de interés público para no interrumpir la prestación;
• que se mantengan las restantes condiciones del contrato;
• que la duración no exceda de nueve meses;
• y, como regla, que el anuncio de la nueva licitación se hubiera publicado con una antelación mínima de tres meses al vencimiento del contrato originario.

La finalidad es evitar que un servicio esencial se quede sin cobertura, no corregir una falta ordinaria de planificación ni convertir esa extensión en una nueva prórroga discrecional.

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5. Método rápido para resolver un supuesto

Ante una cláusula, un plazo o una prórroga, aplica este orden:

Paso	Comprobación
1. Localiza la fuente	¿La condición está en el PCAP, en el PPT, en la oferta o solo aparece al formalizar?
2. Comprueba los límites	¿Respeta interés público, ordenamiento jurídico y buena administración?
3. Revisa el contenido mínimo	¿Están identificados objeto, precio, duración, pago, recepción y demás elementos, directamente o por remisión a pliegos?
4. Calcula la duración total	Suma plazo inicial y todas las prórrogas previstas.
5. Analiza la prórroga	¿Está prevista, se acuerda expresamente, se ha preavisado con tiempo y conserva las condiciones esenciales?
6. Redacta la conclusión	Indica la regla aplicable y explica por qué el dato del supuesto la cumple o vulnera.

En un examen, una respuesta sólida suele tener esta forma:

La cláusula no es admisible como prórroga porque altera el objeto inicialmente licitado. La prórroga debe estar prevista y mantener las características del contrato, sin perjuicio de las modificaciones que puedan estar legalmente justificadas conforme a la LCSP.

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Cierre

En esta lección has establecido la base de la configuración contractual:

• La libertad de pactos del artículo 34 existe, pero está limitada por el interés público, el ordenamiento jurídico y la buena administración.
• Los pliegos fijan las reglas conocidas por todos los licitadores; el documento de formalización no puede contradecirlos ni añadir condiciones sustanciales nuevas.
• El artículo 35 exige un contenido mínimo, aunque muchos elementos pueden constar válidamente en los pliegos.
• La duración debe estar justificada y, en suministros y servicios de prestación sucesiva, el límite ordinario es de cinco años incluidas las prórrogas.
• La prórroga debe estar prevista, ser expresa y respetar el preaviso; nunca puede operar tácitamente.

En la siguiente lección distinguirás tres momentos que en los test se confunden con facilidad: adjudicación, perfección y formalización. También analizarás los defectos que pueden afectar a la validez del contrato.